长江大保护背景下长江流域禁渔措施与研究概述

从伏季休渔到“十年禁渔”，从河湖区域性禁渔到长江主干全面禁渔，多年来大量针对长江流域生态保护政策的研究逐渐积累。本文基于现有文献，以长江流域禁渔政策的历史演进为研究脉络，对国内外禁渔相关文献进行梳理并进行研究展望，为推动长江大保护及其他流域生态保护的常态化提供借鉴与参考。

长江是亚洲第一大河，是中华民族的母亲河。长江流域因独特的地质历史、地形地貌和地理位置，成为我国生物多样性最具典型性的区域之一。保护长江的生态系统对维系生物多样性和生态平衡、保障国家生态安全具有重大意义。目前，长江流域禁渔政策的出台与制定处于后期完善阶段，“共抓大保护，不搞大开发”已成为社会共识，对其展开研究不仅能为长江大保护提供坚实的理论基础，也能为其他流域生态治理提供宝贵经验。

一、研究现状

在中国知网搜索“长江禁渔”主题，可查相关文献总数为848篇（截至2021年10月），其中最早一篇记录长江流域地区使用禁渔方法的文献是《中国水产》1964年第五期发表的《华容县加强水产资源繁殖保护工作》一文。我国对长江禁渔的研究虽起步较早，但在2002年以前关于长江禁渔的研究十分有限（见图1）。

纵观长江流域禁渔政策的演进过程，从2002年农业部在长江流域试行春季禁渔制度，到2016年长江“十年禁渔”得到中央批示，开始谋划试点工作，其与长江禁渔研究文献的年度发表数量趋势基本吻合，因此我们将长江流域禁渔政策的研究时间节点划分为以下三段：一是中华人民共和国成立至2002年政府尚未正式颁布长江流域重点地区春季禁渔制度的初步探索阶段；二是2002年~2016年，政府对长江禁渔政策由点到面推进实施的逐渐发展阶段；三是2016年以来长江禁渔政策的完善成熟阶段。

二、长江禁渔政策的初步探索阶段

（一）长江禁渔政策的萌芽期

1957年，湖南省华容县在发展养殖水面时划定了禁渔区；1973年，江苏省洪泽湖地区将大银鱼产卵场划为禁捕区，在其产卵时期实行禁捕，以确保产卵亲鱼的繁殖；1974年，湖北省洪湖市为保护渔业资源，以红旗为标记确定湖泊繁殖保护禁渔区；1977年，为加强江西省江口水库渔业资源保护，南昌大学教授刘世平提出，应当合理规定禁渔区、禁渔期；1980年，湖南省人民政府颁发《湖南省水产资源繁殖保护实施细则》指出，凡是经济鱼类主要产卵、索饵、越冬场和洄游通道，应合理划定禁渔区和禁渔期，必须切实做好蓄禁工作；1981年，为保护洞庭湖水质资源，湖南省水产科学研究所提出要采取养捕结合、渔樵结合、渔农结合等途径解决专业渔民的生活出路；1984年起，太湖试行了半年封湖休渔，取得了良好效果；1985年，四川省指出天然水域中保护经济鱼类集中繁殖的季节为禁渔期，禁渔期内禁止捕捞作业；1987年，农牧渔业部决定从当年起，对入江上溯的鲥鱼亲体实施三年禁捕；1994年，为确保禁渔效果，湖南省洞庭湖地区各级政府要求妥善处理“禁渔”与渔民捕捞生产的矛盾；1995年，为保护天然鱼类资源，湖南省提出应当对主要天然经济鱼类产卵场、索饵场、越冬场均实行“春禁”和“冬禁”；1996年，江苏省加强了对禁渔期、禁渔区和幼鱼比例的检查，并对捕捞力量通过渔业许可的办法进行控制；1998年，为保护洪泽湖，江苏省提出沿湖各市县要在江苏省水产局的统一领导下，相互协调工作。

（二）长江禁渔政策初具雏形

2000年以来，由于人为因素综合作用导致长江上游渔业资源逐年衰退，当务之急是加大执法力度，加强执法队伍建设，将禁渔期适当延长。2001年，安徽省渔政部门开始加大渔业相关法律宣传力度，加强对渔业资源的保护，并开展渔船普查及封湖禁渔工作；2002年春季，我国在鱼类产卵季节对长江实行禁渔，是一项直接、有效的养护渔业资源措施。

1949年~2002年长江流域部分地区禁渔方式及目的见表1。

三、长江禁渔政策研究的逐渐发展阶段

（一）长江禁渔政策的逐步推进期

2002年，为确保长江流域重点地区春禁顺利展开，各级政府和渔业主管部门积极担当责任、加强领导，首次长江春禁取得了一定成绩，同时也暴露了一些问题，如长江渔政管理手段落后、执法经费不足、休渔期部分渔民生活困难等；2003年起，长江禁渔期制度由各级人民政府组织实施，已从渔业部门行为提升到政府行为，例如，江苏省要求省内沿江各级政府要把长江专业渔民全部纳入当地居民最低生活保障范围；2005年，湖北省黄冈市把宣传禁渔政策作为禁渔的一项基础性、先导性工作，贯穿于整个禁渔工作的始终；2006年，中国科学院院士、著名鱼类生物学家曹文宣呼吁应在长江实行休渔10年；2007年，农业部发出通知，要求各地要将渔用柴油补贴政策，捕捞、养殖渔船免征车船税政策和渔船管理工作有机结合起来。但在渔民补偿安置实际操作中，面临三个现实问题，即合法性、合理性和程序性问题。长江春季禁渔制度仍然未能很好地解决竞争性捕捞问题。

（二）长江禁渔政策的深化发展期

2010年，江苏省南京市加强了对禁渔成果的考核，制定长江禁渔管理工作考核评分标准，对区县进行考评。长江禁渔期专业捕捞渔民生活补偿标准应不低于当地县级人民政府公布的最低生活保障线。2016年开始，长江禁渔时间延长，由3个月延长到4个月，并扩大禁渔范围，覆盖长江主要干支流和重要湖泊，长江流域水生生物保护区率先实现全面禁捕。2016年，中国水产科学研究院渔业机械仪器研究所经研究发现，长江禁渔在实际操作上，仍存在权责不明、重视不够、资金有限以及难以有效监管等问题（见表2）。

四、长江禁渔政策研究的成熟完善阶段

（一）长江渔政执法新阶段面临新挑战

2016年以来，以农业农村部为主的相关国家部门出台了一系列长江禁渔政策措施（见表3），长江禁渔政策发展更趋于成熟和完善，特别是长江“十年禁渔”计划与正式执行及《长江保护法》的出台，让渔政管理更具权威和说服力，长江渔政管理进入新阶段。但研究长江禁渔政策演进过程后发现，新阶段长江渔政管理、渔政执法仍面临一定的挑战。

一是渔政执法经费不足。执法护渔工作受经费不足等问题的影响，难以保持专项整治行动的效果持续，也无法建立长效打击机制。二是执法队伍亟待完善。现有渔政执法队伍不够完善、执法手段不够先进，长江流域面积广阔，非法捕捞多在夜间进行，执法难度大。三是政策管控不够彻底。限制捕捞的政策管控，能够管住持证的专业渔民，却难以束缚数量庞大的副业渔民，存在无法统一管理的“散户”群体。四是责任主体模糊不清。责任主体不清晰使得长江上下游、左右岸管理保护的整体推进不协调，区域间水资源开发保护矛盾较多。“共抓大保护”不仅仅是上下游、左右岸和地方政府的责任，更是企业和公民的责任。目前，长江大保护核心、也是关键问题是如何处理行政区与流域区之间的主体功能关系。

（二）长江渔政执法的优化路径

针对以上问题，现有研究探讨了长江渔政执法的优化路径，我们将其归纳如下。一是健全完善渔政24小时应急值守和举报监督制度，设立全国统一的中国渔政值守电话，推动与公安110联勤联动，受理涉渔违法违规案件举报；二是各部门之间要建立联席会制度、跨部门跨区域联动执法机制、刑事司法联合惩治机制和联动保护机制，完善信息沟通机制，做到信息情报共享；三是考虑长江流域东部、中部、西部的不同发展阶段、不同发展水平、不同利益诉求，处理好流域和行政区域之间的关系，保证资源配置的公平性；四是以《长江保护法》为国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及有关部门开展联合执法提供法律保障；五是推进“河湖长”制度，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制；六是加强水生生物资源保护和国家重点保护的水生野生动物科普宣传力度，定期公布典型案例，努力营造“不敢捕、不能捕、不想捕”的社会舆论氛围。

（三）妥善安置退捕渔民是长江禁渔的重要一环

渔民是受长江流域禁渔政策直接影响的主体，休渔期制度实施和禁渔期的延长直接造成捕捞渔民作业时间减少、捕捞产量降低，从而导致渔民经济收入减少，乃至影响生计。为保障退捕渔民的合法权益，应结合渔民的受偿意愿制定合理的补偿标准，同时应研究制定补贴标准浮动办法，根据物价变动适时对补偿标准进行动态调整，从而缓解渔民经营收入下降产生的影响。

长效利益机制，对解决年龄大、就业困难和缺少生产资料的渔民后顾之忧助益颇多。只有确保渔民在转得出后能够稳得住、奔小康，才能有效解决渔民民生难题。然而退捕渔民文化程度较低、年龄结构偏大、生产技能单一，很难从事需要专业技能的工作。所以在安置退捕渔民方面，应根据渔民不同年龄和受教育程度，为渔民提供分类就业培训服务，根据当地资源优势和产业特征，安排上岸渔民就业或者从事护渔员、巡护员等工作。退捕渔民参与渔业监督管理，能够发挥其专业技能，可有效促进渔政执法力量优化配置。

五、总结与展望

（一）初期以提高经济效益为目的

通过梳理发现，初步探索阶段，长江流域禁渔政策动机主要是通过禁渔措施养护经济鱼种资源，即保护幼鱼以提高渔业经济效益，同时兼顾部分生态环境效益。但是，此时的禁渔参与主体和管理手段相对单一，执法缺乏相应的法律条款依据，禁捕行为尚未上升为政府行为因而执行力度不够，对如退捕渔民的转产安置等细节问题关注力度较弱。

（二）中后期仍存在管理手段落后和法律缺位的问题

1.&nbsp逐渐发展阶段

国家层面季节性禁渔制度的实施，明确了保护长江生态环境的政策目标，政策执行主体由单一原农业部门转变为多元合作的政府部门，出台考核制等多种办法加强禁渔成果考核，并意识到能否处理好退捕渔民的安置问题直接关系到长江禁渔的成效好坏，因此开始多途径促进渔民转产转业，同时部分地区从营造社会文化氛围来展开工作。但是，该阶段渔政管理手段落后的问题并没有得到妥善解决，执法层面仍然缺乏有针对性的法律条款作为依据，季节性禁渔暴露的问题亟待解决。

2.&nbsp成熟完善阶段

出台《长江保护法》和开展长江“十年禁渔”，让长江大保护逐渐成为了社会共识。得益于科技发展，现阶段执法手段也日趋智能化和自动化；各地除关注自身所在区域外，还强调长江流域上游、中游、下游协同治理；对于退捕渔民转产安置问题，各地因地制宜地推出一揽子“量体裁衣”式人性化解决方案，做到具体问题具体分析；还注重掌握网络话语权，让长江大保护更加掷地有声。在此阶段，长江禁渔工作涉及到财政、教育、医疗、民政、农业、环保、司法等众多行政部门，如何使各部门与禁渔工作有效对接，妥善解决好每一环节的具体问题，对实现禁渔、护渔工作常态化至关重要。

（三）研究展望

1.&nbsp深入研究网格化管理

近年来，我国对网格化管理的研究与应用不断深入，安徽省马鞍山市、芜湖市及湖北省部分地区已经展开禁渔网格化管理工作，取得初步成效，网格化管理逐渐覆盖城市管理、国土资源管理、社区管理等多个领域。长江流域地区河岔较多，河岸线曲折蜿蜒更加大了禁渔岸线巡查的难度，应继续深入研究和综合运用网格化管理，做到禁渔管理工作横向到边、纵向到底全覆盖。

2.&nbsp加强智慧渔政的研究与应用

智慧渔政是现今研究的热点之一，多维感知技术能够实现科技代替人工的飞跃，结合高清记录探头、智能机器人、热成像检测、雷达光电预警、执法记录仪等智能设备，形成全方位立体监管体系，能够加强违法捕捞监管力度和提高渔政执法能力，实现全时空、全覆盖、全过程的渔政管理模式。目前，上海市长江口、湖南省益阳市、湖北省嘉鱼县等地正处于应用摸索阶段。以湖南省益阳市为例，“智慧渔政”安装区域非法捕捞案件数量以及违规垂钓数量环比下降20%。但是，目前尚未发现关于智慧渔政应用于长江禁渔的文献研究。

3.&nbsp加强“产地到市场”监管政策的研究

为养护长江渔业资源，一方面应当强化对野生长江鱼类资源的禁捕管理措施；另一方面应当大力展开人工繁殖培育技术在长江野生鱼种资源上的应用，实现迁地保存和适当开发合理利用。同时，国内对水产品消费市场准入制度的研究尚不多见，各地政府部门和农业部门应配合市场监管部门对消费市场强化管理，考虑引入并建立“合格证”和“追溯凭证”制度，将合格合规的养殖企业纳入白名单，对相关产品信息进行标注，严厉禁止长江野生鱼类资源进入消费市场。

4.&nbsp深入长江禁渔政策的研究与完善

目前，我国相关部门针对进一步完善长江禁渔管理，已出台“一揽子”政策方案，包括长江禁渔重点任务、长江水生生物保护管理、长江禁渔主体责任考核机制等多方面。但是仍有部分问题现有政策尚不能做到妥善解答，例如长江“十年禁渔”后是否能捕鱼、如何捕鱼，长江涉水工程的生态补偿主体责任，禁渔后长江江面生态旅游如何发展问题等。长江禁渔政策的持续研究完善应伴随“十年禁渔”，按不同时间点、不同实际情况继续深入推进。

作者：李立辉、刘依阳

作者单位：上海海洋大学海洋科学学院

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